反洗錢法修改獲得重要進展。2024年1月22日，李強總理主持召開國務院常務會議，討論了《中華人民共和國反洗錢法(修訂草案)》(簡稱：修訂草案)。

此前在2021年6月1日，中國人民銀行曾發布《中華人民共和國反洗錢法(修訂草案公開征求意見稿)》，面向社會公開征求意見。這標志著，2007年起施行的反洗錢法將迎來首次重大修改。

“反洗錢法修改過程相對來說比較艱辛。2021年修訂草案第一稿就已面向社會公開征求意見;2023年，修訂草案被列入當年國務院立法工作計劃;十四屆全國人大常委會立法規劃將反洗錢法(修改)列為條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。根據立法計劃，修訂草案2025年將有望獲得通過。”北京大學法學院教授、參與反洗錢法修訂草案討論的專家王新告訴界面新聞。

洗錢犯罪威脅金融安全

“洗錢”(moneylaundering)一詞作為刑事術語最早誕生于美國。20世紀30年代，以阿爾·卡彭為首的黑幫組織在芝加哥開設了幾百個洗衣房，將販毒走私、敲詐勒索等手段獲得的“黑錢”與洗衣房的收入一同向稅務機關申報，將贓款“洗白”，美國財政部特工在試圖抓捕阿爾·卡彭時發明了“洗錢”一詞。

王新告訴界面新聞，洗錢作為下游犯罪，在產生初期是恰如寄生蟲般緊密地依附于毒品、有組織犯罪、腐敗犯罪等三類上游犯罪。自“9.11”事件發生后，在國際社會全力打擊恐怖主義和恐怖融資的大形勢下，洗錢被公認為恐怖分子隱藏其收入和獲取資金的渠道。對此，國際社會反洗錢理念發生急劇轉變，開始調整傳統的反洗錢策略，在原有的反洗錢基礎上增加反恐怖融資內容。

王新介紹，隨著洗錢犯罪的日益發展，其危害性開始發生核裂變，逐漸從依附于上游犯罪的單一屬性中脫離出來，升級為非傳統性安全中的突出問題，具有自己獨立的屬性。

“洗錢和反洗錢皆已成為可以影響、操控乃至‘侵略’某一國家或地區的非對稱力量。從這個意義上說，它已升級為一種非傳統武器。因此，對絕大多數國家而言，面臨的金融安全挑戰是嚴峻的。”復旦大學中國反洗錢研究中心執行主任嚴立新告訴界面新聞。

嚴立新介紹，以全球視野觀察，洗錢在現階段呈現出新的特點。首先，洗錢總量逐年增長，頻度提高，表現為小額、多批次、多名目。此外，洗錢活動不斷向非銀行機構“外溢”。在各國加強對金融業的監管、處罰力度，銀行業的反洗錢總體水平不斷提升的形勢下，不法分子和犯罪組織開始將洗錢活動向反洗錢意識相對較弱、制度和執行漏洞較多的保險、證券、基金等非銀行金融機構，以及拍賣、典當和擔保公司、財務公司、娛樂業等領域擴張滲透。

“通過上述途徑被漂白的‘白錢’，通常仍會再回到銀行體系，即所謂‘二次進入’。這對銀行識別資金的原始來源和性質，履行反洗錢義務，增加了相當難度。”嚴立新說。

此外，隨著科技發展，虛擬貨幣為代表的新產品、新業務以及新技術、新渠道被不法分子所濫用。洗錢、恐怖融資日趨全球化、網絡化、智能化和復雜化。

嚴立新介紹，當前，“看門人”等專業人士越來越被不法分子所青睞。“看門人”主要指律師、審計師、評估師、公證員以及銀行風控人員、反洗錢合規等專業人士等。這些專業人士對相關法律法規、稅務、財務、金融機構內控機制很了解，知道存在哪些真空地帶和灰色領域，故成為洗錢分子或組織爭相收買的主要對象。

此前在2017年9月，國務院辦公廳曾發布《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》，明確提出要形成適應社會主義市場經濟要求、適合中國國情、符合國際標準的“三反”法律法規體系，建立職責清晰、權責對等、配合有力的“三反”監管協調合作機制，有效防控洗錢、恐怖融資和逃稅風險。

王新介紹，近年來，我國對反洗錢重要性的認知，可以說發生了“三級跳”：從最初關于維護金融機構穩定和聲譽之最狹義的理解，發展到洗錢與產生經濟利益的上游犯罪之間聯系而延伸至維護金融安全，最后提升到維護總體國家安全的戰略高度，并且將反洗錢納入國家治理體系和治理能力現代化的系統。這必然會對我國反洗錢的刑事法律規制產生影響。

“二十大報告和2023年中央金融工作會議都提到要全面加強金融監管，反洗錢工作的主要內容是監測資金流動，將金融活動納入監管的‘抓手’就是反洗錢。”王新說。近年來，我國對洗錢罪的打擊力度也在不斷加大，據最高檢公開數據，2023年1月至11月，全國檢察機關起訴洗錢犯罪2435人，同比上升16.6%。

特定非金融機構納入監管

“金融行動特別工作組”(FinancialActionTaskForce，簡稱：FATF)是全球反洗錢和恐怖融資最具權威性的政府間國際組織。為了適應打擊洗錢犯罪的新形勢需要，2007年中國成為該組織正式成員。2012年，金融行動特別工作組修訂發布新的國際標準——《打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資的國際標準：FATF建議》，并以此為依據，從2014年至2022年對所有成員開展互評估，旨在綜合考察成員反洗錢工作的合規性和有效性。

據中國人民銀行網站消息，2019年4月17日，金融行動特別工作組(FATF)公布了《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》。該報告認可近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進展，認為中國的反洗錢體系具備良好基礎。

同時，報告指出，中國反洗錢工作也存在一些問題需要改進。例如：相對中國金融行業資產的規模，反洗錢處罰力度有待提高;對特定非金融行業反洗錢監管缺失，特定非金融機構普遍缺乏對洗錢風險及反洗錢義務的認識;法人和法律安排的受益所有權信息透明度不足;執法部門查處案件、使用金融情報、開展國際合作工作時側重上游犯罪，而相對忽視洗錢犯罪;中國在執行聯合國安理會定向金融制裁決議方面存在機制缺陷，包括義務主體、資產范圍和義務內容不全面，國內轉發決議機制存在時滯等。

據介紹，FATF在報告中還發布了對我國反洗錢和反恐怖融資技術合規性的“打分成績單”。“對互評估報告中指出的問題進行對標整改，并且在后續再評估報告中將低分項目評級上調至達標水平，不僅是遵守FATF評估程序規則的義務要求，而且直接關系到我國作為負責任國際大國的形象問題。”王新說。

“反洗錢法修改的一個重要背景是我國面臨FATF第五輪評估。”嚴立新介紹，我國通過刑法修正案的立法模式，對洗錢罪進行了一系列修改完善，反洗錢法作為單行法，在反洗錢的概念及義務內容、管轄規則、反洗錢義務主體、罰則等方面作了進一步細化完善，如果反洗錢修訂草案可以在第五輪評估前正式通過，將會成為一個重要的加分項。

王新認為，反洗錢法修改最重要的一點是把特定非金融機構納入監管并明確其范圍。“FATF對我國評估的6項不合規中有3項都與特定非金融機構有關。”王新說，修訂草案將個人、單位、企業和特定非金融機構納入反洗錢的義務主體中，改變監管義務主體單一的情況，有助于監測和遏制各種形式的洗錢活動。

王新介紹，在當前經濟全球化進程，跨國洗錢犯罪驟增的背景下，反洗錢法修訂草案規定了境內金融機構配合阻斷外國法律與措施不當域外適用的義務，要求向國務院有關金融監督管理機構報告批準，實際上就是“家長”出面，能夠保護本國利益，應對他國進攻性的主張和做法采取反制措施，主動防御風險，提升在國際規則制定中的話語權。修訂草案還有一個亮點在于對“受益所有人”規則的完善，這也是因為FATF對我國評估的6項不合規中有2項都與其相關。

修法應完善司法救濟機制

針對修訂草案，王新表示，反洗錢法牽涉的面比較寬，修訂草案很難做到面面俱到，只能先把最為緊迫的內容框架性地體現出來。

“當前最主要的、最緊迫的、也是最有必要上升到法律層面去解決的，就是涉及到虛擬資產的洗錢問題。”嚴立新介紹，利用加密貨幣、虛擬資產進行洗錢逐漸成為一個主流趨勢，但我國法律對于虛擬資產的內涵和外延缺乏清晰的定義。

王新則認為，從取締比特幣在中國的合法地位就可以看出我國對于虛擬貨幣的態度。為防范數字金融風險，我國禁止對虛擬貨幣提供或接受服務。反洗錢法修訂草案已經將應對新型洗錢風險涵蓋在內，要求金融機構在采用新技術、提供新產品之前必須對洗錢風險進行評估，并采取風險管理措施。

實踐中發現，金融機構的“嚴防死守”并不足以杜絕虛擬資產洗錢。2021年，最高檢、央行曾發布一起利用虛擬貨幣跨境兌換洗錢的典型案例。2018年，陳某波涉嫌集資詐騙罪潛逃境外。其親屬陳某枝按照陳某波指示，將陳某波用非法集資款購買的車輛以90余萬元的低價出售，隨后在陳某波組建的微信群中聯系比特幣“礦工”，將賣車錢款全部轉賬給“礦工”換取比特幣密鑰，并將密鑰發送給陳某波，以供其在境外兌換使用。

為何出現這種情況?嚴立新介紹，我國現行法律基本上是成文法，司法機關只能在法律規定范圍內行使判決權，不能突破法律。雖然反洗錢法修訂草案已將防范虛擬資產洗錢納入其中，但是對于虛擬資產洗錢犯罪后續查封、凍結、扣劃、罰沒等問題缺乏可操作化的指導，出現“前后脫節”。法律沒有授權，則會產生“灰色地帶”，形成打擊利用虛擬資產洗錢過程中的執法盲點和難點。

除此之外，嚴立新介紹，我國反洗錢執法過程中的司法救濟工作還有較大的完善空間，反洗錢法也應該涵蓋司法救濟相關內容，保障公民合法權益。現實中，對于涉嫌洗錢等不法甚至犯罪行為的金融賬戶或個人銀行卡“一封了之”“一凍了之”“一扣了之”的情形屢見不鮮，甚至司空見慣。這其中，不乏被誤中、誤傷的個體或群體，因賬戶被誤封誤凍卻申訴無門、久拖不決進而造成個人、家庭或企業陷入絕境的案例亦不鮮見。

例如，在2020年“凍卡”行動中，某地數萬商戶的銀行賬戶被凍結。為處置危機，當地政府牽頭臨時成立了“銀行賬戶凍結援助中心”，梳理登記商戶賬戶凍結信息，并派出40余個工作組前往全國各地溝通協調銀行卡解凍事宜，這對商戶和地域經濟、政府聲譽造成了極大的沖擊和不利影響。

“對于洗錢、電信詐騙、虛假交易、腐敗等不法犯罪行為，類似的針對性行動的確起到了有效遏制和打擊效果，但過程中被誤中誤傷的情形也客觀存在，而相關主體卻缺乏必要的知情權、申訴通道、糾正和救濟機制。這是一個一直未被足夠重視的問題，因此，亟待建立虛實相間、職責明晰，由監管部門、金融機構、行業協會、金融消費者權益保護、獨立第三方如律師等組成的網絡，形成完備的、可操作的組織架構、制度、規則和流程。”嚴立新說。

王新認為，反洗錢必須建立一個合規的管理體制。反洗錢法作為基本法，應將反洗錢的合規要求納入其中，便于后續頒布實施細則等指導性文件。

此外，嚴立新介紹，我國在建立金融情報網絡方面仍有相當的提升空間。目前，國家除在上海設立了反洗錢分中心外，在其它省(市、自治區)沒有分支機構，難以滿足各地在維護地區經濟穩定、金融穩定和社會穩定過程中對金融情報的巨大需求。應以反洗錢法修訂和國家新一輪機構改革為契機，立足當前及未來國家治理的需要，戰略提升系統性資金監測能力，有效應對眾多或重大的不確定性。