土地是財富之母，隨著中國經濟的快速發展，土地要素愈發成為稀缺資源。一些經濟活躍地區建設用地供給受限，制約著當地經濟高質量發展。日前召開的中央全面深化改革委員會第四次會議強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。

土地制度改革應如何推進？改革政策推行過程中政府要發揮怎樣的作用？為此，記者專訪了第十四屆全國政協委員、上海交通大學中國發展研究院執行院長、民建上海市委副主委陸銘。陸銘認為，要打破土地資源的空間錯配，充分認識到各地經濟發展比較優勢的差異，因地制宜配置土地要素。同時，還應加快全國統一的建設用地和補充耕地的指標交易市場建設，通過改革創新，讓土地要素在區域間更高效流動。

土地要素空間錯配

制約地區經濟發展

記者：當前，社會各界對于適當放開發達地區建設用地指標限制的呼聲較高。在您看來，我國土地要素配置存在哪些問題？

陸銘：當前，我國土地要素配置的主要問題體現在空間錯配。若干年來，由于行政力量對于城市建設用地供應的控制，一些地理位置比較好、經濟發展空間比較大的地區相對缺乏建設用地指標，其后果是城市發展空間受限，住房價格高企，流動人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。反觀一些客觀條件相對偏弱，人口持續流出的地方，大量建設用地被閑置，造成了土地資源的嚴重浪費。

特別是在一些發達地區保留的大量農業用地很難創造出與地區發展水平相適應的經濟價值。受限于耕地紅線等客觀因素制約，這些農業用地無法有效轉化為產出效率更高的工商業用地和居住用地，這不僅不利于提高當地農民的收入，也在一定程度上加深了土地要素配置的不合理。

記者：近年來，國家持續開展土地管理制度改革探索，取得了哪些成效？未來還有怎樣的優化空間？

陸銘：2017年以來，我國在建設用地指標以及補充耕地指標跨地區再配置的探索上取得一定進展，省內流轉的相關制度性障礙基本消除。但土地要素跨省(區、市)再配置的適用范圍仍然較窄，按照目前的規定，土地要素跨區域再配置主要是從帶動經濟欠發達地區發展的角度出發，欠發達地區可將相應指標跨省流轉到經濟發達、對用地指標需求較多的地區。土地價格由國家根據指標流入地的經濟發展水平定價。例如，2018年，上海和云南開展了跨省域的增減掛鉤指標交易，云南將3萬畝建設用地指標以每畝50萬元價格調劑給上海，獲得150億元的收入。

隨著經濟發展，拓寬土地要素跨區域再配置適用范圍尤為重要，交易雙方不應僅限于發達和欠發達地區，而要讓土地要素更好地支持優勢地區發展。此外，在土地要素定價方面，也可根據流入地和流出地的實際情況通過市場化的手段確定，以提高土地要素配置效率。

攻堅土地制度改革“硬骨頭”

加快指標交易市場建設

記者：結合我國當前經濟發展形勢來看，此時中央提出土地管理制度改革釋放了怎樣的信號？

陸銘：此次中央提出土地管理制度改革，體現了決策層對于建設全國統一大市場，促進包括土地要素在內的各類生產要素更高效率配置，為我國經濟發展釋放新動能的決心。隨著相關工作不斷推進，全國不同地區將形成差異化、優勢互補、區域協調發展的新格局。

土地改革涉及面廣、關聯因素多，改革推進難度大。如果能在土地改革領域取得突破性進展，對其他領域來說也是積極的信號，表明市場化改革總體方向是明確的。這有望進一步增強國內外對中國經濟發展的信心和預期。

記者：會議強調，提高土地要素配置精準性和利用效率，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。具體到操作層面，您認為應如何發力？

陸銘：要充分認識到各地經濟發展比較優勢的差異，判斷不同區域土地要素配置是否合理。可以將當地的土地價格作為參考指標，若某地工商業和住宅用地的市場拍賣價格非常高，就說明該地存在實際的建設用地需求；如果某地出現大量閑置基礎設施、工業園區，住房庫存高企，該地土地供應顯然過剩。

在市場成為資源配置決定性力量的情況下，根據上述判定結果來優化土地要素配置效率，在人口持續流入、地價高的地方增加建設用地指標，使建設項目能夠更好落地。而在人口持續流出的地區，可將閑置特別嚴重的建設用地(包括農村集體經營性建設用地、宅基地)復耕為農業用地，相應置換出的建設用地指標和補充耕地指標可以流出到用地需求更高的地區。

在全國范圍內，應加快全國統一的建設用地和補充耕地的指標交易市場建設，為土地要素流轉提供基礎設施支撐。上海和重慶是兩個相對適合的備選城市。對于上海而言，其在生產要素配置方面有比較發達的市場經濟基礎，在資本市場等領域有較為領先的經驗積累和人才儲備；而重慶多年以來積累了以地票為主要形式的內部建設用地指標跨區域配置經驗，前期的探索成果具有復制到全國的可能性。

土地財政承壓

亟待改革破局

記者：在推進土地制度改革過程中，政府應打破哪些固有觀念？做哪些改革創新？

陸銘：當前，土地要素配置面臨市場功能不足和政府干預過多等問題。在一些經濟活躍地區，當地政府在保障基本農田數量和耕地紅線要求上，又設置了城市建設邊界，導致必要的建設用地供應不足。而部分地區在出現建設用地閑置后，仍按照傳統思維大搞土地開發，推行土地金融，導致土地資源利用效率低下，甚至推升了地方債務。因此，需要平衡市場與政府的作用，確保土地資源的高效、可持續利用。同時，政府也應審慎考慮土地政策，避免過度干預市場，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

此外，在人口持續流入的地區，除了土地資源配置問題，城市空間形態布局也值得關注。傳統上，為防止中心城區過度蔓延，地方政府傾向于采用多中心組團式發展模式。但這種模式可能導致中心城區與郊區新城間建設用地斷層，阻礙一體化發展及交通基礎設施沿線高價值土地的開發。地方政府要改變按照行政管轄區劃進行規劃和建設的做法，使大城市建設逐漸向都市圈建設轉變，構建起中心城市帶動一小時通勤圈內中小城市協同、連片發展的格局。尤其是在軌道交通沿線高價值地帶，要增加建設用地的供應，對于軌道交通沿線的農業用地，應該解放思想，向建設用地轉化。

記者：土地出讓收入為地方政府提供大量財政收入，形成大量基礎設施建設，帶動經濟發展。近些年，隨著房地產銷售疲軟，土地出讓金收入下滑，對地方政府財政收入產生了一定影響。此次，土地管理制度的改革對于地方的土地財政收入會有哪些影響？對于未來房地產市場發展會帶來哪些積極因素？

陸銘：從全國層面看，如果建設用地的指標能夠在地價較高的地區形成更有效的供應，將吸引更多的有效投資，帶動區域經濟發展，從總量上看，土地要素所產生的財政收入將會增加。

但從不同區域來看，土地價格較高、建設用地指標增加較多的地區土地財政收入增幅更為明顯；反觀人口減少的地區，如果沒有新增土地供應，甚至將既有建設用地復耕為農業用地，該地區的土地財政收入或呈現負增長態勢。

對于上述苦樂不均的分化現象，要站在全國統一大市場的高度加以協調，充分運用中央層面的財稅手段，將發達地區土地要素產生的部分收入向中央集中，而后通過財政轉移支付的形式，支持欠發達地區的產業發展和基礎設施建設等，最終實現“蛋糕做大分好”。

從房價角度來講，在人口持續流入的地方，如一線城市或某些經濟活躍的二線城市，由于需求持續旺盛而供應相對不足，往往導致房價不斷上漲。在這種情況下，增加與居住用途相關的建設用地供應，無論是商品房還是保障房，都能在一定程度上緩解住房短缺問題，從而有助于穩定或減緩房價上漲的趨勢。而在人口流出地區，將閑置的建設用地復耕為農業用地和生態用地，可以為當地農民提供更多的就業機會和收入來源。通過減量規劃，減少不必要的建設用地供應，避免土地資源的浪費。進而推動當地產業結構的調整和優化，促進經濟社會的可持續發展。