劉功潤

從時間的漸次軸來看，我國對外開放的步伐是從制造業向金融服務業延伸開的，因而金融領域的開放相較晚于貿易經濟的開放，這也符合金融支持服務于國民經濟和實體產業發展的邏輯起點。若以2001年我國加入世界貿易組織（WTO）作區隔，可將我國金融業開放的進程大致可分為兩個階段：一則回溯至1978年改革開放發端，視作我國金融開放初期，這期間的金融業開放主要以引進外資為主，從允許在經濟特區設立外資銀行，再到逐步取消設立機構的地域限制，開放地域逐步向內陸滲透；另則以入世為契機，我國金融業正式開啟了系統化的重大金融改革開放，由此我國金融現代化體系主動對接國際金融規則體系，金融業有序推進擴大開放。

隨著我國經濟深度融入世界市場，金融開放越來越成為驅動我國深層次改革發展的重要力量。毫無疑問，改革開放四十多年來，我國金融體系從無到有、從小到大，金融市場快速發展，市場種類日益豐富，為推進金融高水平雙向開放打下了優勢基礎。

一是金融業總資產規模實現巨大躍升，外資持續布局中國市場。從總量上看，中國人民銀行發布數據顯示，2023年末，我國金融業機構總資產為461.09萬億元；而在1978年，我國金融總資產尚不足2000億元。從機構上看，截至2023年底，外資銀行在華共設立了41家法人銀行、116家外國及港澳臺銀行分行和132家代表處，營業性機構總數量達到888家，總資產為3.86萬億元。此外，有1128家境外機構進入中國債券市場。境外保險機構在境內已經設立了67家營業性機構和70家代表處，外資保險公司總資產達到2.4萬億元，在境內保險行業市場的份額達到10%。

二是金融雙向開放的渠道更趨多元，互聯互通機制持續擴容。繼2002年11月中國證監會和中國人民銀行聯合推出QFII制度后，合格境內機構投資者（QDII）制度于2006年4月正式施行，標志著金融互聯互通機制正式進入雙向開放階段。隨后，我國陸續推出了RQFII和RQDII，并不斷提高相應的額度，直至2020年9月取消QFII和RQFII的投資額度限制，符合條件境外投資者可以自由地投資境內資本市場。自2014年11月“滬港通”在上海證券交易所和香港聯合交易所兩地開始正式交易近十年來，“深港通”“滬倫通”“債券通”“跨境理財通”以及內地與香港地區利率互換市場互聯互通合作機制的“互換通”相繼上線運行，對便利跨境投融資起到了促進作用。單以“債券通”為例，截至2023年底，境外投資者通過“債券通”持有的資產規模約達3.67萬億元。

三是穩步有序自主擴大金融領域的制度型開放。近年來，我國金融領域先后推出50多項開放措施，不斷拓展金融開放的廣度和深度。目前，我國已經完全取消銀行、證券、基金管理、期貨、人身險領域的外資持股比例限制，在企業征信、評級、支付等領域給予外資機構國民待遇，放寬對外資機構在資產規模、經營年限等股東資質方面的要求，大幅擴大外資機構業務范圍，對外資開展新業務試點機構也一視同仁。此外，在全國實施跨境貿易外匯收支便利化政策，賦予銀行更多審核自主權，便利優質企業外匯結算，支持貿易創新發展。截至2024年3月底，全國辦理優質企業貿易收支便利化業務規模已經達到1.4萬億美元。

然而，推進金融高水平雙向開放是在原有開放程度和水平上再進階，需要穩步推進金融市場規則、管理、標準等制度型開放，同時需要與之相匹配的金融風險管理能力，有效應對金融深度開放中伴生的金融風險。當前，新的時代背景與國際環境變幻，尤其是建設金融強國的使命目標，對我國加快形成更大范圍、更寬領域、更深層次、更高水平的金融開放新格局提出了現實挑戰。

挑戰一：世界經濟下行，地緣沖突持續，全球貿易保護主義抬頭，區域貿易政策和關稅變動等因素直接干擾資本流動決策。去年以來，美國硅谷銀行、瑞銀信貸相繼爆雷，使得歐美央行不斷加息的負面效應顯現，流動性危機充斥全球市場。與此同時，隨著金融業加快對外開放、各類風險交織，某個風險事件或某類風險壓力極易通過跨境聯通機制形成傳導效應，處理不妥則可能導致系統性金融風險。特別是，當前國際政治經濟形勢復雜多變，為穩定匯率，往往需要外匯和跨境資本流動管理的配合，雙向互聯互通機制連接境內外資本市場，容易為內外風險交叉傳染提供路徑，從而可能削弱匯率和資本流動管理政策效率。

挑戰二：中資金融機構服務高水平對外開放和企業“出海”方面存在不足，配置全球金融資源的能力還有待提升。目前，中資金融機構在海外市場的業務仍以存、貸、匯等傳統業務為主，零售、財務顧問等業務開拓和深耕當地客戶均不及預期，投資銀行、保險公司等非銀行金融機構“走出去”的偏少。近些年，相對于大力吸引外資“引進來”的力度而言，金融賦能企業“走出去”的局面還沒有打開。我國金融機構應加強對“一帶一路”共建國家及與我國經貿往來密切國家或地區等重點市場的業務滲透和網點布局，積極參與自貿區、自貿港、粵港澳大灣區建設，提升自貿區金融服務水平。此外，還應積極參與國際金融治理，助力構建更加包容、公平的全球金融治理秩序，比如在綠色金融、金融科技、數字貨幣等優勢領域實現彎道超車。

挑戰三：國內外金融市場不斷發展變化，投資者需求也相應調整，從而對金融雙向互聯互通機制的復雜性提出更高要求。雙向互聯互通機制通常涉及國際合作聯通的市場越豐富多元，意味著相關風險管理體制與市場發展的同步性就越迫切，國別金融監管機構之間的協調和溝通也就越重要。顯然，國別雙方法律和規則的差異性可能對機制的協調形成制約。我國進一步放寬市場的準入限制、擴大與更多市場的連接，特別需要強化法律與監管架構、提升風險管理的效能以及促進國際監管的合作等多方面努力，這樣才能真正使我國金融雙向開放的互聯互通機制發揮實質性的作用。

挑戰四：穩慎把握好金融雙向開放的節奏和力度，統籌發展與安全。在金融體系和監管機制未完全適應金融開放節奏、監管體系滯后和監管工具匱乏的情況下，過快開放使得跨境資本頻繁流動，就會增加金融市場的不確定性與脆弱性，從而可能引發系統性金融風險。特別是在資本項目和資本市場開放領域，尤要重視漸進性和可控性。

縱觀我國金融雙向開放的發展實踐，特別是互聯互通機制的項目歷程，可以看到一條清晰的“先點后面、先進后出、先長后短、先基礎產品后衍生產品”的漸進式開放線路。雙向互聯互通機制以風險可控的方式穩步推動我國金融高水平對外開放，并由此對我國金融深化和國際化帶來一系列積極影響。但是，也應該客觀意識到機制中存在的問題和不足。比如，目前市場主體普遍反映的：參與資格嚴苛，交易和審批流程繁瑣，信息披露和監管規則不盡一致，流動性限制，清算和結算存在操作風險，對外匯政策產生干擾，等等。

下一步應如何發力？中央金融工作會議明確：要著力推進金融高水平開放，確保國家金融和經濟安全。堅持“引進來”和“走出去”并重，穩步擴大金融領域制度型開放，提升跨境投融資便利化，吸引更多外資金融機構和長期資本來華展業興業。這為下一階段金融業對外開放指明了方向。

其一，擴大制度型開放。制度型開放的關鍵，是要在制度、規則層面和國際協同一致。金融開放的初級階段是以拆除各種市場障礙為主，但實踐經驗告知我們：市場的藩籬拆除后，資金貿易的雙向流動不見得完全順暢，問題在口徑、標準和制度不一樣，無法實現自由對接。因此，要穩妥有序推進金融市場全面的制度型開放，亟需更好銜接國際規則，讓不同類型的外資金融機構在中國市場有更好的發展條件。比如，要進一步完善準入前國民待遇加負面清單的管理模式，優化外資金融機構進入中國市場后的政策安排，探索對外資機構的差異化監管，支持在華外資機構更加全面、深入參與中國金融市場，引導外資金融機構集聚發展，更好地服務實體經濟，等等。

其二，加強金融法治建設。要及時推進金融重點領域和新興領域立法，努力構建系統完備、科學規范、運行高效的金融監管體系。提升早期預警、早期糾正的監管能力，及時發現風險隱患，提高穿透式監管能力，運用大數據等科技手段，看清楚股東股權、產品結構，特別是資金跨境流動背后潛藏的風險實質，積極參與國際金融監管合作，有針對性地采取監管措施，不斷提升監管能力，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。

其三，提升投融資便利化。持續優化營商環境，推動“引進來”“走出去”高質量發展。一方面，支持優化外資參與的渠道方式，拓寬投資品種的范圍，吸引更多投資者投資我國金融市場；另一方面，支持優質中資企業到境外上市發債融資，鼓勵中國的主權財富基金、金融機構及其他經營主體有序開展對外投資，切實提升國際國內兩種資源的利用效益。此外，還要著重完善“準入前國民待遇+負面清單”的管理模式，持續加強和改善跨境投融資外匯便利化政策供給，推動全球范圍內跨境投資便利化政策，以及部分地區高水平開放試點落地見效。

其四，推進人民幣國際化。穩慎扎實推進人民幣國際化有利于我國統籌發展和安全，增強應對外部風險沖擊的能力。應增加人民幣資產的國際屬性，發展人民幣國際融資功能，支持境外人民幣外匯市場建設，暢通人民幣全球循環。

（作者系中歐陸家嘴國際金融研究院副院長、中歐陸家嘴金融50人論壇秘書長）