面對新的人口形勢，如何進一步完善養老托育體系？

4月2日，國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委修訂印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》（以下簡稱《方案》）。

記者注意到，此次的《方案》在原《方案》的基礎上進行更詳細地修訂，新增了產糧大縣養老托育服務設施項目等，并提高了中央預算內投資支持標準。

對于公辦養老服務能力提升項目和公辦托育服務能力建設項目，《方案》將東部地區的中央預算內投資從30%提升至40%，并新增將東北地區單獨列出，按照東、中、西、東北地區分別不超過平均總投資的40%、60%、80%、80%的比例進行支持。

《方案》提出，到2025年，在中央和地方共同努力下，堅持補短板、強弱項、提質量，進一步改善養老、托育服務基礎設施條件，逐步構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡。

“一老一小”政策更加靈活具體

人口老齡化，是今后較長一段時期我國的基本國情，“十四五”時期我國養老、托育服務體系建設面臨的需求更為迫切。《方案》聚焦“一老一小”領域，對原《方案》提出的建設項目和專項行動進行修訂。

對于公辦養老服務能力提升項目的修訂，《方案》新增公立醫療衛生機構醫養結合服務能力建設，支持醫療資源富余地區的病床使用率較低的公立醫療衛生機構開展醫養結合服務，建設（含新建、改擴建）的醫養結合服務設施應相對獨立，床均面積宜在42.5—50平方米之間。鼓勵有條件的機構提供居家和社區醫養結合服務。

在對普惠養老城企聯動專項行動的修訂中，原《方案》重點支持“社區、醫養、旅居、培療轉型養老”四類項目，此次修訂則進行了刪改，強調示范性普惠養老服務機構建設，支持社會力量建設專業化、規模化、醫養結合能力突出的養老服務機構，積極拓展老年助餐服務功能。

文件提到，堅持保障基本，適度普惠。強化政府保基本兜底線職能，補齊重點人群、重點領域、重點地區設施建設短板。引導發展質量有保障、價格可承受、方便可及的普惠養老、托育服務。

關注社區治理的武漢大學社會學院副教授王德福告訴記者，集中資源有重點、兜好底、保基本，是公共政策應該重點關注的領域。

針對社區居家養老的公共服務采購，記者采訪北京、長沙等地的社區養老服務機構后發現，國內的社區居家養老仍處在起步和摸索階段，由于老人普遍缺少消費意愿，政府主導的傳統社區養老服務設施閑置率高，主要問題是“重設施輕服務”。

王德福告訴記者，就他調研了解的情況來看，縣域養老服務設施硬件條件經過多年建設，總體可以基本滿足需求，現在的問題是大量設施閑置，造成資源浪費，需要通過制度創新和管理水平提升來擴大利用率。

對于公辦托育服務能力建設項目，此次修訂則提出了更詳細的要求。《方案》提出建設托育綜合服務中心，以托育綜合服務中心為樞紐，支持各地加快形成“1+N”托育服務體系。各地應結合實際，設置一定規模的托位，并提供托育從業人員培訓、家庭養育指導等服務。

同時，《方案》還提出要建設公辦托育服務網絡。支持機關事業單位利用自有土地或設施新建、改擴建托育服務設施。支持依托多個社區組網建設的連鎖化、專業化公辦托育服務機構項目。支持符合條件的公辦幼兒園整體改擴建為公辦托育服務機構，或建設托育服務設施實行“一園兩制”（同時備案托育機構）。

盤古智庫老齡社會研究院副院長李佳在接受記者采訪時表示，此次修訂對養老、托育服務體系建設提出了更具體的要求，一是非常重視增加護理床位，對公辦機構明確提出相應要求，強化對失能失智特困老年人的兜底保障；二是繼續發展居家社區養老服務，提出支持多個公辦社區養老服務機構組網建設運營等；三是對資金提出明確辦法，中央預算內投資發揮引導和帶動作用，創新優化中央預算內投資安排方式，以投資換機制等。

提高產糧大縣、東北地區的中央預算

此次《方案》新增了產糧大縣養老托育服務設施項目，支持產糧大縣的公辦養老服務機構（含特困人員供養服務機構）建設項目和公辦托育服務機構建設項目。

對產糧大縣公共服務的關注不僅在養老、托育領域，2023年10月，國家發改委等部門印發《產糧大縣公共服務能力提升行動方案》，明確指出要解決種糧農民在公共服務方面的急難愁盼問題，重點公共服務設施項目主要包括基礎教育學校、醫療衛生機構和養老托育服務機構等，對照人口和產糧貢獻精準謀劃，防止生產糧食越多者越吃虧。

有長期關注基層治理的專家告訴記者，關于糧食主產區公共服務政策的具體財政支持，也是這兩年的一個新的政策導向，《方案》的修訂則體現了這個政策導向。

此外，記者梳理第七次人口普查發現，我國13個糧食主產區中，接近三分之二的省份65歲以上老人占比超過全國平均水平，其中遼寧、四川、山東等地較為突出。

值得注意的是，此次修訂還提高了產糧大縣和東北地區的中央預算內投資。《方案》明確指出，對于縣級養老托育服務體系建設，中央預算內投資將支持縣城公辦托育服務能力建設項目和縣級養老服務中心建設，同時還將支持產糧大縣的公辦養老服務機構和公辦托育服務機構項目。

對于公辦養老服務能力提升項目和公辦托育服務能力建設項目，《方案》按照東、中、西、東北地區分別不超過平均總投資的40%、60%、80%、80%的比例進行支持。

東北的人口老齡化程度較高，第七次人口普查數據顯示，黑龍江、吉林、遼寧三省65歲以上老人占比分別是15.61%、15.61%、17.42%，高于全國平均水平13.50%，按照國際通行劃分標準，東北三省全部進入深度老齡化階段。同時，黑龍江、吉林也是我國重要的糧食產地。

對于普惠養老城企聯動專項行動和普惠托育服務專項行動，《方案》則提出采用定額補助的方式，按照每張養老床位5萬元，每個新增托位2萬元的標準予以支持，支持標準較原《方案》均有所提升。

王德福表示，規范和標準不能全國“一刀切”，一定要適應各地經濟發展水平和社會需求。縣域以下的養老托育設施和服務，更要注意因需而建、量力而行。要真正把群眾需求放在第一位，提高資源使用效率，解決服務供給與需求脫節的問題。