林伯強（嘉庚創(chuàng)新實驗室首席科學(xué)家、中國能源政策研究院院長）

近日，央行發(fā)布的《2023年金融機構(gòu)貸款投向統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，2023年末，本外幣綠色貸款余額30.08萬億元，同比增長36.5%，比上年末低2個百分點，高于各項貸款增速26.4個百分點，比年初增加8.48萬億元。其中，投向具有直接和間接碳減排效益項目的貸款分別為10.43萬億元和9.81萬億元，合計占綠色貸款的67.3%，綠色貸款實現(xiàn)較高速的增長。

自2007年中國政府實施綠色信貸政策以來，金融機構(gòu)不斷增加對重污染行業(yè)的融資約束，節(jié)能環(huán)保和清潔項目的信貸融資水平顯著提高。2022年6月1日，原銀保監(jiān)會頒布了《銀行業(yè)保險業(yè)綠色金融指引》（以下簡稱《指引》），該《指引》強調(diào)了銀保監(jiān)會在綠色金融業(yè)務(wù)活動中實施監(jiān)督管理是促進(jìn)綠色金融發(fā)展的有力保障，進(jìn)一步明確了政府監(jiān)督在調(diào)節(jié)市場資源配置中的重要作用。在當(dāng)前發(fā)展階段，考慮如何優(yōu)化政府監(jiān)督機制，刺激各經(jīng)濟(jì)主體在兼顧自身利益的同時積極開展綠色信貸，對于促進(jìn)綠色信貸長足發(fā)展非常重要。

中央和地方綠色信貸政策特點

中國綠色信貸政策的頂層設(shè)計涉及到中國人民銀行、金融監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境部等政府部門，不同部門在綠色貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)督機制中所發(fā)揮的職能不盡相同。但從目前來看，若要更好地促進(jìn)我國綠色信貸的有效實施，仍需要各個部門在綠色信貸政策頒布與職能履行方面進(jìn)行優(yōu)化完善。

首先是中央政府層面。中國人民銀行自2018年以來建立了綠色貸款專項統(tǒng)計制度并頒布了金融機構(gòu)綠色信貸業(yè)績評價方案，考查各商業(yè)銀行的季度綠色貸款情況。但是這種集中大型報表式的統(tǒng)計方式僅能從額度上體現(xiàn)商業(yè)銀行的綠色信貸水平，未完全考慮到商業(yè)銀行綠色信貸業(yè)務(wù)中審核與認(rèn)定上可能存在的問題。由于綠色貸款的審核系統(tǒng)不完善，數(shù)據(jù)核對缺乏依據(jù)，可能造成貸款數(shù)據(jù)失真。并且，由于缺乏統(tǒng)一的綠色貸款認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果可能受到一定影響。原銀保監(jiān)會分別在2012年和2015年頒布了《綠色信貸指引》和《能效信貸指引》，要求發(fā)行綠色金融債券的商業(yè)銀行嚴(yán)格按照兩大指引政策要求，將金融債券募集資金全部用于綠色信貸。但目前還需要進(jìn)一步出臺針對綠色信貸的政策法規(guī)，避免地方監(jiān)管分局在執(zhí)法時無法可依，而各地銀行在對企業(yè)綠色信貸貸款審批中掌握較大的自由度。我國環(huán)保部門主要是負(fù)責(zé)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的環(huán)境行為予以監(jiān)督，對企業(yè)違法違規(guī)行為予以行政處罰。但目前一些地方環(huán)保部門在綠色信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管活動中仍需要加強監(jiān)管，防止監(jiān)督流于形式、政策落實不到位，規(guī)避“漂綠”“洗綠”風(fēng)險。

此外，從地方政府層面來看。由于各地區(qū)綠色信貸水平發(fā)展較為不平衡，我國主要省市原銀保監(jiān)局實施的綠色信貸監(jiān)督措施的側(cè)重點也存在較大差異。北京、福建等地區(qū)要求創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品；新疆、寧夏等地區(qū)設(shè)置綠色信貸額度要求并提出了補貼機制；河北、上海、湖北等地區(qū)設(shè)立了監(jiān)管部門與獎懲機制；廣東、江西、山東、深圳等地區(qū)構(gòu)建了綠色信貸考核體系；海南、黑龍江等地區(qū)以促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)；廈門、吉林、浙江、青海等地區(qū)擴(kuò)大綠色信貸支持力度。總體來看，除少數(shù)地區(qū)，如廣東、江蘇、山東、上海等地區(qū)，對綠色信貸提出了比較詳實具體的要求之外，大部分地區(qū)提出的綠色信貸監(jiān)管機制仍待制定更為系統(tǒng)、詳細(xì)的政策執(zhí)行或披露標(biāo)準(zhǔn)。目前，廣東、江西、浙江、山西、江蘇和上海的綠色信貸發(fā)展水平居于全國前列，對應(yīng)相對嚴(yán)格的地區(qū)監(jiān)管制度，說明地區(qū)綠色信貸發(fā)展水平還是要靠地方政府的環(huán)境管制來拉動。

從金融機構(gòu)層面來看。2021年，我國21家主要銀行的綠色信貸余額共計15.9萬億元，其中，六大國有商業(yè)銀行綠色信貸余額合計8.68萬億元，占比54.6%。一直以來，六大國有銀行與“赤道銀行”是我國綠色信貸發(fā)展的主要推動力。由于除興業(yè)銀行和浦發(fā)銀行之外，我國其他“赤道銀行”加入時間較晚，綠色信貸規(guī)模較小，我國綠色信貸發(fā)展在近幾年內(nèi)仍需大型國有行和赤道銀行繼續(xù)發(fā)揮頂層設(shè)計和引領(lǐng)作用。但從目前來看，綠色信貸在信貸總量中的占比仍然較低。相對于城商行、農(nóng)商行而言，大型國有銀行的機制靈活性和地方適應(yīng)性相對較弱一些，在推動地方經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用仍待增強。

綠色信貸政府監(jiān)督機制問題亟待解決

整體來看，綠色信貸的政府監(jiān)督機制還存在一些問題和挑戰(zhàn)。

一是還需要更嚴(yán)格的法律約束。綠色信貸政策的實施主要是通過調(diào)整商業(yè)銀行資金配置，促使銀行貸款從污染部門流向環(huán)保部門，從而促進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是我國綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，為解決市場失靈帶來的環(huán)境問題，需要進(jìn)一步構(gòu)建嚴(yán)格的綠色信貸法律體系，推動綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是產(chǎn)品能效有待提高。目前，我國綠色信貸產(chǎn)品較為單一，難以調(diào)動市場投資者的投融資積極性，且我國的綠色信貸產(chǎn)品與實際社會需求之間還存在一定的錯配，產(chǎn)品引入使用進(jìn)展較緩慢，落實層面還需要破除一些障礙，破解多主體、多目標(biāo)間的矛盾。

三是信息披露亟待強化。由于銀行與環(huán)保部門之間的信息溝通還有所不足，商業(yè)銀行與企業(yè)之間的信息不對稱問題仍然存在，企業(yè)貸款審批與經(jīng)營生產(chǎn)都會受到影響。同時，商業(yè)銀行在缺乏企業(yè)環(huán)境信息的情況下對污染企業(yè)的投融資行為也可能會增大銀行的環(huán)境風(fēng)險，提高不良貸款率。

多措并舉促進(jìn)綠色信貸可持續(xù)發(fā)展

一些發(fā)達(dá)國家從上個世紀(jì)后期開始意識到環(huán)境安全問題，并頒布了一系列可持續(xù)金融政策實行環(huán)境治理。例如，美國的綠色信貸政策監(jiān)督制度主要通過法律支撐、政府擔(dān)保、銀行實施、權(quán)威機構(gòu)評估等一系列流程來實現(xiàn)。通過出臺市場導(dǎo)向性環(huán)境法規(guī)，從對污染物實行總量控制與配額交易到面向市場推行可再生能源產(chǎn)品，從末端治理轉(zhuǎn)向源頭控制，形成了全新的環(huán)境治理模式。德國的經(jīng)驗在于其注重對綠色信貸審批時建立統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，通過以“赤道原則”為貸款準(zhǔn)則，設(shè)立針對綠色信貸的貼息機構(gòu)，由環(huán)保部門進(jìn)行審核與批準(zhǔn)，以調(diào)動銀行和企業(yè)積極開展綠色信貸業(yè)務(wù)。英國以環(huán)境可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)原則，通過設(shè)立專業(yè)評級機制和污染防治機制，搭配嚴(yán)格的法律體系與統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，從而約束企業(yè)的環(huán)境行為，保障綠色信貸業(yè)務(wù)的開展。

基于目前中國綠色信貸存在的不足與發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗，筆者提出如下構(gòu)建綠色信貸政府監(jiān)督機制的政策建議。

首先，嚴(yán)格綠色信貸立法制度。政府需要出臺更加嚴(yán)格的法律制度對綠色信貸的貸前篩選、貸中監(jiān)督、貸后審批提出更加嚴(yán)格的要求，規(guī)范綠色信貸業(yè)務(wù)流程。在執(zhí)法過程中，需要形成雙向監(jiān)督，地方環(huán)保部門與金融監(jiān)管機構(gòu)充分履行職責(zé)，從而推進(jìn)綠色信貸業(yè)務(wù)的開展。需要設(shè)立專門的綠色產(chǎn)業(yè)政策部門，使其具有相對獨立的法律地位，能夠建立起全國統(tǒng)一的環(huán)保信貸評估標(biāo)準(zhǔn)，以國家信用作為貸款擔(dān)保，由財政部提供綠色項目所需資金，保證其做出的決策能夠得到有效實施。

其次，構(gòu)建綠色信貸風(fēng)險監(jiān)督體系。近年來，一些金融機構(gòu)面臨著一定的環(huán)境風(fēng)險。在投融資項目中，一些污染企業(yè)無力償還銀行貸款，便容易將環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，對銀行的信貸資產(chǎn)安全造成影響。商業(yè)銀行需要構(gòu)建嚴(yán)格且權(quán)威的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，提高管理能力，規(guī)避綠色信貸業(yè)務(wù)開展過程中的環(huán)境風(fēng)險問題。

此外，要注重綠色信貸區(qū)域異質(zhì)性監(jiān)督管理。由于我國綠色信貸發(fā)展水平存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性，統(tǒng)一的政策安排并不能完全適用于因地制宜地促進(jìn)地方綠色信貸業(yè)務(wù)的開展。因此，應(yīng)當(dāng)增強環(huán)境信息披露，注重區(qū)域異質(zhì)性監(jiān)督管理，揚長避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢，與現(xiàn)有的業(yè)務(wù)做好銜接。為促進(jìn)綠色信貸長足發(fā)展，需要明確各地方政府、地方環(huán)保部門以及金融監(jiān)管機構(gòu)的具體工作內(nèi)容，通過政府頂層設(shè)計、專業(yè)人才引進(jìn)、金融機構(gòu)主導(dǎo)、多地方部門協(xié)作來共同推進(jìn)綠色信貸向縱深處發(fā)展。

最后，應(yīng)強化政府監(jiān)督機制。雖然政府對商業(yè)銀行的過度干預(yù)會造成“隱性擔(dān)保”或“預(yù)算軟約束”問題，但是作為盈利性機構(gòu)，其具有“外部性”而非單純的商業(yè)行為，傳統(tǒng)思維下的對業(yè)績和安全性的認(rèn)知可能導(dǎo)致個別商業(yè)銀行支持“漂綠”和“洗綠”。另一方面，如果過度干預(yù)可能導(dǎo)致在追求綠色化的同時忽略銀行績效，在政府為企業(yè)提供隱性擔(dān)保的情況下，商業(yè)銀行往往缺乏動力去調(diào)查企業(yè)信息，可能造成銀企關(guān)聯(lián)度下降。因此，需要科學(xué)和嚴(yán)格的政府監(jiān)管機制，以促進(jìn)商業(yè)銀行和綠色信貸的可持續(xù)發(fā)展。

（編輯：洪曉文）