林伯強（嘉庚創新實驗室首席科學家、中國能源政策研究院院長）

近日，央行發布的《2023年金融機構貸款投向統計報告》數據顯示，2023年末，本外幣綠色貸款余額30.08萬億元，同比增長36.5%，比上年末低2個百分點，高于各項貸款增速26.4個百分點，比年初增加8.48萬億元。其中，投向具有直接和間接碳減排效益項目的貸款分別為10.43萬億元和9.81萬億元，合計占綠色貸款的67.3%，綠色貸款實現較高速的增長。

自2007年中國政府實施綠色信貸政策以來，金融機構不斷增加對重污染行業的融資約束，節能環保和清潔項目的信貸融資水平顯著提高。2022年6月1日，原銀保監會頒布了《銀行業保險業綠色金融指引》（以下簡稱《指引》），該《指引》強調了銀保監會在綠色金融業務活動中實施監督管理是促進綠色金融發展的有力保障，進一步明確了政府監督在調節市場資源配置中的重要作用。在當前發展階段，考慮如何優化政府監督機制，刺激各經濟主體在兼顧自身利益的同時積極開展綠色信貸，對于促進綠色信貸長足發展非常重要。

中央和地方綠色信貸政策特點

中國綠色信貸政策的頂層設計涉及到中國人民銀行、金融監管總局和生態環境部等政府部門，不同部門在綠色貸款業務的監督機制中所發揮的職能不盡相同。但從目前來看，若要更好地促進我國綠色信貸的有效實施，仍需要各個部門在綠色信貸政策頒布與職能履行方面進行優化完善。

首先是中央政府層面。中國人民銀行自2018年以來建立了綠色貸款專項統計制度并頒布了金融機構綠色信貸業績評價方案，考查各商業銀行的季度綠色貸款情況。但是這種集中大型報表式的統計方式僅能從額度上體現商業銀行的綠色信貸水平，未完全考慮到商業銀行綠色信貸業務中審核與認定上可能存在的問題。由于綠色貸款的審核系統不完善，數據核對缺乏依據，可能造成貸款數據失真。并且，由于缺乏統一的綠色貸款認定標準，數據統計結果可能受到一定影響。原銀保監會分別在2012年和2015年頒布了《綠色信貸指引》和《能效信貸指引》，要求發行綠色金融債券的商業銀行嚴格按照兩大指引政策要求，將金融債券募集資金全部用于綠色信貸。但目前還需要進一步出臺針對綠色信貸的政策法規，避免地方監管分局在執法時無法可依，而各地銀行在對企業綠色信貸貸款審批中掌握較大的自由度。我國環保部門主要是負責對企業生產經營中的環境行為予以監督，對企業違法違規行為予以行政處罰。但目前一些地方環保部門在綠色信貸業務的監管活動中仍需要加強監管，防止監督流于形式、政策落實不到位，規避“漂綠”“洗綠”風險。

此外，從地方政府層面來看。由于各地區綠色信貸水平發展較為不平衡，我國主要省市原銀保監局實施的綠色信貸監督措施的側重點也存在較大差異。北京、福建等地區要求創新綠色信貸產品；新疆、寧夏等地區設置綠色信貸額度要求并提出了補貼機制；河北、上海、湖北等地區設立了監管部門與獎懲機制；廣東、江西、山東、深圳等地區構建了綠色信貸考核體系；海南、黑龍江等地區以促進實體經濟發展為目標；廈門、吉林、浙江、青海等地區擴大綠色信貸支持力度。總體來看，除少數地區，如廣東、江蘇、山東、上海等地區，對綠色信貸提出了比較詳實具體的要求之外，大部分地區提出的綠色信貸監管機制仍待制定更為系統、詳細的政策執行或披露標準。目前，廣東、江西、浙江、山西、江蘇和上海的綠色信貸發展水平居于全國前列，對應相對嚴格的地區監管制度，說明地區綠色信貸發展水平還是要靠地方政府的環境管制來拉動。

從金融機構層面來看。2021年，我國21家主要銀行的綠色信貸余額共計15.9萬億元，其中，六大國有商業銀行綠色信貸余額合計8.68萬億元，占比54.6%。一直以來，六大國有銀行與“赤道銀行”是我國綠色信貸發展的主要推動力。由于除興業銀行和浦發銀行之外，我國其他“赤道銀行”加入時間較晚，綠色信貸規模較小，我國綠色信貸發展在近幾年內仍需大型國有行和赤道銀行繼續發揮頂層設計和引領作用。但從目前來看，綠色信貸在信貸總量中的占比仍然較低。相對于城商行、農商行而言，大型國有銀行的機制靈活性和地方適應性相對較弱一些，在推動地方經濟綠色低碳轉型發展中的作用仍待增強。

綠色信貸政府監督機制問題亟待解決

整體來看，綠色信貸的政府監督機制還存在一些問題和挑戰。

一是還需要更嚴格的法律約束。綠色信貸政策的實施主要是通過調整商業銀行資金配置，促使銀行貸款從污染部門流向環保部門，從而促進綠色可持續發展。經濟的可持續發展是我國綠色發展的重要內容，為解決市場失靈帶來的環境問題，需要進一步構建嚴格的綠色信貸法律體系，推動綠色經濟發展。

二是產品能效有待提高。目前，我國綠色信貸產品較為單一，難以調動市場投資者的投融資積極性，且我國的綠色信貸產品與實際社會需求之間還存在一定的錯配，產品引入使用進展較緩慢，落實層面還需要破除一些障礙，破解多主體、多目標間的矛盾。

三是信息披露亟待強化。由于銀行與環保部門之間的信息溝通還有所不足，商業銀行與企業之間的信息不對稱問題仍然存在，企業貸款審批與經營生產都會受到影響。同時，商業銀行在缺乏企業環境信息的情況下對污染企業的投融資行為也可能會增大銀行的環境風險，提高不良貸款率。

多措并舉促進綠色信貸可持續發展

一些發達國家從上個世紀后期開始意識到環境安全問題，并頒布了一系列可持續金融政策實行環境治理。例如，美國的綠色信貸政策監督制度主要通過法律支撐、政府擔保、銀行實施、權威機構評估等一系列流程來實現。通過出臺市場導向性環境法規，從對污染物實行總量控制與配額交易到面向市場推行可再生能源產品，從末端治理轉向源頭控制，形成了全新的環境治理模式。德國的經驗在于其注重對綠色信貸審批時建立統一審查標準，通過以“赤道原則”為貸款準則，設立針對綠色信貸的貼息機構，由環保部門進行審核與批準，以調動銀行和企業積極開展綠色信貸業務。英國以環境可持續發展作為指導原則，通過設立專業評級機制和污染防治機制，搭配嚴格的法律體系與統一的管理標準，從而約束企業的環境行為，保障綠色信貸業務的開展。

基于目前中國綠色信貸存在的不足與發達國家的發展經驗，筆者提出如下構建綠色信貸政府監督機制的政策建議。

首先，嚴格綠色信貸立法制度。政府需要出臺更加嚴格的法律制度對綠色信貸的貸前篩選、貸中監督、貸后審批提出更加嚴格的要求，規范綠色信貸業務流程。在執法過程中，需要形成雙向監督，地方環保部門與金融監管機構充分履行職責，從而推進綠色信貸業務的開展。需要設立專門的綠色產業政策部門，使其具有相對獨立的法律地位，能夠建立起全國統一的環保信貸評估標準，以國家信用作為貸款擔保，由財政部提供綠色項目所需資金，保證其做出的決策能夠得到有效實施。

其次，構建綠色信貸風險監督體系。近年來，一些金融機構面臨著一定的環境風險。在投融資項目中，一些污染企業無力償還銀行貸款，便容易將環境風險轉嫁給商業銀行，對銀行的信貸資產安全造成影響。商業銀行需要構建嚴格且權威的風險評估標準，提高管理能力，規避綠色信貸業務開展過程中的環境風險問題。

此外，要注重綠色信貸區域異質性監督管理。由于我國綠色信貸發展水平存在顯著的區域異質性，統一的政策安排并不能完全適用于因地制宜地促進地方綠色信貸業務的開展。因此，應當增強環境信息披露，注重區域異質性監督管理，揚長避短，發揮比較優勢，與現有的業務做好銜接。為促進綠色信貸長足發展，需要明確各地方政府、地方環保部門以及金融監管機構的具體工作內容，通過政府頂層設計、專業人才引進、金融機構主導、多地方部門協作來共同推進綠色信貸向縱深處發展。

最后，應強化政府監督機制。雖然政府對商業銀行的過度干預會造成“隱性擔保”或“預算軟約束”問題，但是作為盈利性機構，其具有“外部性”而非單純的商業行為，傳統思維下的對業績和安全性的認知可能導致個別商業銀行支持“漂綠”和“洗綠”。另一方面，如果過度干預可能導致在追求綠色化的同時忽略銀行績效，在政府為企業提供隱性擔保的情況下，商業銀行往往缺乏動力去調查企業信息，可能造成銀企關聯度下降。因此，需要科學和嚴格的政府監管機制，以促進商業銀行和綠色信貸的可持續發展。

（編輯：洪曉文）